建筑市场监管探索创新的实践与发展趋势

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　　三、加强重点环节监管

　　随着行政体制改革的深化，政府职能在市场经济条件下的定位进一步明确，即"经济调节、市场监管、社会管理、公共服务"，这就要求政府转变职能，做到有所为，有所不为。政府不该管的、可管可不管的坚决退出，应该管的则必须坚决管好。同时，工程建设规模的快速扩展和有限的监管力量之间的矛盾，也决定了监管工作不可能全面覆盖，监管面越大，监管的深度越不够。因此，调整监管内容，加强重点监管，集中资源解决影响最突出的问题将成为建筑市场监管的趋势。监管的基本出发点应把握在保证公共利益和安全以及建立公开、公平、公正的市场环境等方面。重点强化质量安全等涉及公众生命财产安全的监管，强化建设领域拖欠工程款和农民工工资等市场突出问题的监管，强化对不正当竞争以及过度竞争带来的不公正交易的监管，强化政府投资工程的监管，从而增强监管的有效性、公正性与权威性。

　　（一）积极推动建设领域清欠工作

　　拖欠工程款和农民工工资是近些年建筑市场存在的突出问题，清欠工作关系到规范市场经济秩序，关系到群众的切身利益和社会的和谐稳定。党中央、国务院高度重视清欠工作，国务院决定，从2004年起，用三年时间基本解决建设领域拖欠工程款和农民工工资问题。建设部及国务院有关部门相继出台了19项政策规定和管理办法，并不断对各地落实情况进行跟踪检查。各地也相继出台了一系列行之有效的政策措施推动清欠工作，如强化组织领导，狠抓落实；明确清欠责任，加强目标考核；司法积极介入，加快解决拖欠；综合运用施工许可、市场准入、诚信记录等措施，督促业主和施工企业尽快清欠；加强督察督办，对清欠不力的予以通报；严格规范企业用工和农民工工资发放，推行农民工工资保证金制度等，清欠工作取得了明显成效。

　　针对拖欠工程款问题的复杂性、长期性，各地不断探索建立和完善防止新欠的长效机制。如上海市颁布了旨在立足源头预防、健全长效机制的《上海市防范建设领域拖欠工程款暂行规定》，该规定在国内首次对建设资金提出了系统的监管措施。一是实施建设资金专户管理。工程项目开工前，建设单位必须设立工程建设账户；二是加强预售资金管理。进行预售的建设项目，预售款应全额进入工程建设账户，先行用于工程建设款的支付；三是细化工程竣工备案管理。建设工程竣工验收前，建设单位应按合同约定支付工程款，或与施工企业在工程款结算和支付方式上达成一致。建设单位办理竣工备案时，应提交按合同约定的工程款支付凭证或双方确认的工程款结算及支付方式等材料；四是完善农民工工资监管。施工企业应设立建筑业外来从业者工资专用帐户及工资保证金；五是建立建设工程参与各方的诚信系统。企业的工程款和建筑业外来从业者工资支付情况信用信息，纳入全市企业信用体系，与企业征信系统连接。

　　（二）强化工程项目招投标监管

　　维护竞争有序的建筑市场秩序，按照公开、公平、公正的原则，通过招投标方式选择能力强、水平高、信誉好的单位承担工程建设任务。建设工程招投标是否公平、公正一直是社会关注的热点、焦点，也关系到政府形象、廉政建设和建筑市场秩序。因此，必须强化工程项目招投标监管，建立公平的竞争环境，使建筑市场规范运行。

　　北京、天津、上海、深圳、江苏、湖南等地通过加大对资格审查、评标办法和程序、评标专家行为等影响招投标公正性重点环节的监管力度，保障了建设工程交易行为的公开、公平和公正。

　　为规范资格审查，维护招标投标当事人的合法权益，上海市规定，施工项目公开招标企业入围采取全部入选法、随机确定法、资格预审法三种办法。对于规模较大或施工技术较为复杂的工程，才可以采用资格预审法。资格预审文件不能以提高施工企业资质等级或预先确定投标人的数量等办法排斥潜在投标人。当投标申请人或资格预审合格的投标人过多时，招标人可采取随机确定法，从所有投标申请人或资格预审合格的申请人中随机确定投标人，但投标人最低限额不得少于7个。上海市还实行了建设工程招投标公正度评价制度，进一步增强对招投标监管的力度。由市建设交通委纪工委、监察室牵头，对建设工程施工公开招标项目，按照不同项目性质和一定比例进行分类抽查，对确定为抽查项目的招标人、招标代理机构、投标人和评标专家发放公正度评价表。对反映招投标不公正的项目，组织或督促有关部门进行调查。一经查实，按照有关法律、法规进行处罚。

　　一些省市通过完善有形建筑市场功能，完善评标管理制度和管理方式，加强开标、评标工作的监督，保证招投标活动依法、公平、公正地进行。如北京市通过建立评标专家随机抽取和自动语音通知系统，有效地隔绝各方交易主体、监管服务人员在评标前与评标专家的可能联系，最大限度地杜绝人为操纵评标专家的因素；建立封闭式全监控评标区，设立专家指纹识别、过程可视监控、音像资料存储、质询答疑对讲、无线通讯屏蔽、电子辅助评标等系统，实现对评标工作的全方位、全过程监控，提高了评标结果的真实性、公平性和公正性；并建立评标专家动态管理系统，对评标专家进行评标记录分析和违规警告记录。

　　（三）加强政府投资工程监管

　　各级财政资金投入建设的政府投资工程，大多集中在为社会发展服务、关系国计民生的公益性项目上，其特点决定了必须要加强监管，必须要以对国家和人民高度负责的精神，管好用好资金，合理控制投资，保证投资效率和公共利益。

　　近年来，一些省市在政府投资工程监管上进行了积极的探索，实施专业化集中管理并建立有效的监督制约机制，使政府投资工程投资、工期、质量都得到了有效控制。

　　如深圳市成立了建筑工务署，负责除水务、公路以外的政府投资工程项目的建设管理。政府投资工程实行"工程集中管理，权力高度分散"，不同部门各司其职、各负其责共同推进。建筑工务署只负责政府投资工程建设链条中的工程建设，接手每个项目前，先审查施工图预算是否与政府计划部门下达的投资计划相符，凡超计划的一律不开工；工程建设的全过程接受建设行政主管部门的监督，工程款统一由市财政支付。深圳市还建立有效的监督制约机制，进一步加强并完善政府投资工程的质量监督管理。如建立对项目全过程实体质量和行为质量的监督检查内部通报机制；建立"施工许可"的审批公示制度，对违反法定建设程序，先开工而未办理施工许可手续的情况进行公示，同时实施责任追究制，从而扼制对政府投资项目的行政干预；监察局、审计局、财政局等部门对工程建设扩大审查范围，工程未进行竣工备案，审计局不予审计；监察局对项目进行效能监察，形成行政约束力；工程未综合审计、工程档案未归档，财政局不予结算和支付；建设局对项目实施具体监督检查；各部门在职责范围内处理违规行为，组织工程竣工验收，对工程质量实行"一票否决".

　　（四）强化工程质量安全监管

　　建设工程涉及公共利益和公众安全，其质量安全问题直接影响到人民群众的生活质量，提高工程质量安全监督水平是构建和谐社会的重要途径。同时，工程质量也直接影响到国民经济的发展质量和资产质量，直接关系到全面建设小康社会目标的实现。因此，对工程质量安全必须高度重视，要将其作为工作重点来抓，强化监管。

　　近年来，各地建设行政主管部门在加强质量安全监管方面进行了积极的探索和创新。如青岛市通过推行建筑施工现场标准化管理，实现安全管理流程的程序化、场容场貌的秩序化，消除施工中的安全隐患。青岛市建委、建管局2005年3月编制完成了国内第一部《建筑施工现场管理标准》并开始在全市推行。《标准》从文明施工方案到现场围挡、信息管理、视频监控、安全警示、成品保护、防火防毒、噪音污染、污水排放、垃圾清运再到工人上岗时的统一着装、统一佩戴生产安全设施都提出了明确要求，对施工工艺、生产流程、操作规程等都做出了标准性界定。同时，青岛市规定，凡是被评定为标准化示范工地的，方有资格参加省级文明工地和各类工程质量评选；建筑施工企业和监理企业在招投标时给予加分；同等条件的，资质优先晋级。

　　河南、湖南等地落实责任，强化层级监督，强化目标管理责任。如河南省建设厅与各地市建设行政主管部门签订《河南省建筑施工安全管理目标责任书》，层层分解落实安全生产控制指标，初步形成了省、市、县（区）三级目标明确、职责分明的安全责任管理体系。

　　北京、南京等地率先推行住宅工程质量分户验收制度，从源头上严格监管住宅质量，保障竣工房屋使用功能，强化工程建设各方的质量责任。如北京市住宅工程质量分户验收检查的内容主要是：建筑结构外观及尺寸偏差；门窗安装质量；地面、墙面和顶棚面层质量；防水工程质量；采暖系统安装质量；给水、排水系统安装质量；室内电气工程安装质量等。验收合格后，必须按户出具由建设、施工、监理单位负责人签字或签章确认的《住宅工程质量分户验收表》，并加盖建设、施工、监理单位质量验收专用章。验收不合格的，建设单位不得组织单位工程竣工验收。

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