退耕还林还草的可持续发展问题

标签：建筑规划设计,建筑设计, 退耕还林还草的可持续发展问题,http://www.gong66.com

　　工程实施及政策的初步影响

　　退耕还林还草工程的实施带来的最直接影响就是耕地数量的减少。西北地区的案例县退耕前人均耕地面积为5亩~6亩，退耕后仍为2.5亩-3.5亩。西南地区的案例县退耕前人均耕地面积在1.5亩-2.5亩之间，退耕后降为0.35亩-1.02亩。

　　结构调整的信号之一，应是农业生产收入与非农业生产收入比例的变化。如果这种调整在发生，则应该看到农业生产收入的比例呈下降的趋势。而事实是，在案例县，农业收入的比例变化很不一致。有的案例县农业生产收入是减少的，而有的则是增加的。补贴兑现程度可能扮演了主要的角色。在补贴兑现好的地方，农民农业生产收入的比例就会显示减少，兑现稍迟缓的地方，农业生产收入比例就可能没有减少甚至增加。

　　结构调整信号之二，是非农就业收入的变化。政策制订者希望看到由退耕而闲置的农业劳动力可以被城乡间的劳动力市场所吸纳。在物价、工资相对稳定的情况下，非农就业收入的比例变化反映了这种就业结构调整的现实程度。令人欣慰的是，案例县退耕户的非农就业收入均在增加，证明存在着就业结构灵活调整的潜力。

　　尽管如此，案例县退耕农户家庭的收入来源中，农业生产的收入仍居主导地位。

　　在目前特定的政策框架里，一个重要的考虑是工程的实施会不会给当地农业经济带来负面的影响，会不会给粮食市场带来冲击，从而降低未参加退耕的土地的收益和未参加退耕的农民的收入水平。这种影响的大小和显著性取决于：

　　（1）粮食补贴的到位是否增加了当地粮食的总供给水平；

　　（2）当地粮食生产商品化的程度。如果粮食商品化程度很低，即使粮食供给总量有所增加，也不会对粮价产生明显的影响。如果粮食商品化程度较高，但每亩补贴普遍低于当地粮食产量水平，也不会带来粮价下跌。如果粮食商品化较高而补贴每亩高于当地粮食的产量水平，则由于粮食供给水平的提高粮价会有所下跌，从而使未退耕土地的收益和未退耕农户的农业收入下降。

　　从我们的案例调查县的情况来看，多数退耕地的产量都低于国家对应于各地的粮食补贴标准。而各县农户在不同程度上都有相当比例的粮食是用于销售的（表4中销售粮与自用粮的对比，粮食销售收入占总收入的比例等）。因此退耕项目中采用粮补的方法可能会对未退耕土地的收益以及未参加退耕的农户的农业收入产生负面影响。在目前工程的实施范围里，多数地区属于这种情况。

　　需要关注的问题

　　经过1999年到2001年3年的试点，退耕还林还草工程已经涉及20个省（市、区）、400个县、5700个乡镇、2.7万个村、410万农户、1600万农民。从2002年始，该工程正式启动（周生贤，2002）。目前，工程规划仍待批准，但2002年已经安排的退耕任务已达到3000万亩，远远超过三年前工程试点开始时政府部门对工程发展的预计。新的规划有可能大大突破最初制订的到2010年累计退耕1.1亿亩的规模。

　　工程的进展异乎寻常地顺利。从政府有关部门的核查情况来看，工程实绩也相当令人满意。但退耕还林还草究竟能否变成一个可持续的事业，仍然存在一些疑问，有一些值得讨论的问题。

　　第一，退耕还林还草未有成功的先例可循。因此，工程的长期风险很大。自80年代始，全国各地为改善严重水土流失的情况，进行了许多类似的尝试，有得到大力宣传的典型，但最后均以农民毁林复耕而告终。是什么理由使人相信这次的大范围实施会格外成功呢？目前的退耕还林还草工程的确在补贴标准和年限上都超过以往任何一次，但在思路上和技术路线上并没有真正的创新。前三年的试点虽进展顺利，但还不足以表明今后将一帆风顺。试点的作用只有在补贴停止后若干年才能体现出来。决策者显然没有这样的耐心，因而也就置整个工程项目于非常大的风险之中。

　　第二，采取何种方式换取农民采用有利于环境的土地利用方式尚待探讨。农民踊跃参加退耕还林（草）的行动无非是由于补贴比较实惠。但5～8年的补贴能否足以抵偿一块土地对农民的长期价值，还存有巨大疑问。从长期来看，土地在提供食物安全方面的价值不可忽视。这一点在较为贫困的地区就更为重要。这也就是退耕还林　（草）工程风险大的原因所在。

　　第三，退耕还林还草，实质上是国家希望通过一定的经济补偿，向农民购买土地的部分使用权。这比之于过去的单纯依靠行政命令行事的方法已有实质性进步。但问题也应运而生。既然是购买，就有一个供给和需求的平衡。在供给方面，农民对土地使用权的出让是待价而沽。按目前国家出价的水平和方式，这是一个需要逐年交易的事情。国家有无思想准备，与几千万户农民进行逐年交易？这个交易成本有多大？从需求方面，国家每年应该拿出多大的财政力度支持这样的工程，应取决于全社会的支付意愿。我们有没有足够的数据支持目前的决策及工程实施规模？第四，有没有交易成本更低的工程实施方案？目前的退耕还林（草）工程，基本上沿用了中央政府提出方案，提供资金，地方政府负责实施的传统工作思路。

　　在规划、实施和监督监测方面，基本上没有吸收基层工作人员和农民的意见。何以保证适地适树？何以保证经济效率？在目前的土地经营权十分分散的情况下，的确很难采用工程招标的方式。但国家可以考虑收购土地的方式。参照交通部门征地的价格，在退耕还林补贴高于征地价格的地方，采用收购方式集中土地，然后采用工程招标方式推行退耕还林还草。这一方式可能会大大减少总投资和各种交易成本（包括监测评估成本）。第五，保证退耕还林（草）工程成功的基本条件是什么？从消极的角度，国家似应准备长期补贴下去，但这面临日益增加的行政管理难度和成本。

　　从积极的角度，还是应该重视已有的小流域治理的成功经验。将退耕还林（草）与基本农田建设和其它水土保持措施结合起来。已有的经济学研究揭示，农业生产力的提高意味着农业劳动力边际价值的提高和农业工资水平的提高，从而会促使农业劳动力向城镇和非农产业转移。后者兼顾了粮食安全和结构调整两种需要，因此是非常值得重视的举措。第六，最近的政策发展趋于进一步压缩退耕还草的份额，理由是草地的自然寿命短，容易造成复耕。而退耕还林以后，可以通过发放林权证的办法将退耕的果实加以巩固。究竟这样做与即将出台的土地承包法的精神会不会冲突，尚需要认真研究。

上一页  [1] [2] 

，退耕还林还草的可持续发展问题