中外水利投融资政策的比较

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　　水利投融资政策是指在水利建设领域投资、融资、补偿等政策与法规的总称，它可以分解成水利投资政策、融资政策和补偿政策三个部分。因而，考察外国的水利投融资政策，可从三个视角进行分析。

　　一、美国、日本的水利投融资政策

　　1.美国的水利投融资政策

　　(1)投资政策：一是明确投资主体及其事权的划分。美国水利项目的建设与开发的投资主体包括各级政府、各私人部门和居民，政府占据了绝对重要的投资主体地位，水利项目60%以上投资均源于各级政府的资金投入。按职责管辖范围，联邦政府主要负责大河及跨州河流的治理，地方政府主要负责中小河流的治理。二是按水利事权的划分实施投资主体分摊投资。比如防洪工程，70年代以后联邦政府负担65%，地方负担35%。三是不同的时期，投资重点选择不同。如本世纪70年代，美国对西部地区确立环境和生态保护为水利建设的首要目标，其投入占建设资金比重超过80%。

　　(2)融资政策：一是广辟融资渠道，主要有美国各级政府财政拨款、联邦政府提供优惠贷款、向社会发行债券、建立政府基金、向受益区征税、项目业主自筹资金、社会团体或个人的捐赠等。二是资金融通方式与使用结构多样化。美国水利资金的融资方式表现为直接融资与间接融资并存，政府财政性资金虽然在水利资金中占据主要地位，但只有少部分财政性资金具有无偿性，而大部分财政性资金则通过市场化贷给非公益性水利项目有偿使用。从水利资金使用结构来看，它随不同的建设时期和不同性质的工程项目有所不同，防洪工程较多地依靠政府拨款，而水利和城镇供水项目较多地依靠发行债券。

　　(3)补偿政策：美国十分重视水利项目的运营成本的补偿，以保持水利项目的可持续利用。防洪和改善生态等公益性项目的维护运行管理费用主要由各级政府财政拨款或向保护区内征收的地产税开支;以供水和发电为主兼有防洪、灌溉等功能的综合水利工程，维护运行管理费用由管理单位通过征收水(电)费补偿并自负盈亏;灌溉工程在使用期限内，其运行管理费由地方政府支付，对于水利工程的折旧费，实施严格提取，并专门用于水利项目的更新改造和再投资。

　　2.日本的水利投融资政策

　　(1)投资政策：根据不同工程实施投资分摊的政策。日本的水利资金投资主体主要是国家、地方政府、农民和项目业主，国家和地方政府仅对水利公益事业进行大量投入，而把水利非公益事业推向市场，由项目业主负担，政府提供一定的补助。尽管如此，日本的水利资金投入以国家和地方政府的资金注入占据主导地位，并且水利投资一直在各类公益事业中占据首位。

　　(2)融资政策：实施多元化的融资。日本水利资金融资渠道主要有：各级政府财政拨款、向银行贷款、向社会发行债券、自筹和接受捐赠款项等。

　　(3)补偿政策：实施分摊补偿政策。日本的水利工程的运行管理费用的补偿一般由国家和地方政府负担一半以上(50%～80%)，农民负担一部分(20%～50%)。对于水利工程的折旧，专门用于水利工程的更新改造。

　　二、我国水利投融资政策的现状和问题

　　1.我国水利投融资政策的现状

　　在计划经济体制下，我国水利部门是严格的执行计划性水利投融资政策，在投资方面，表现出“国家出钱+农民出力”的投入结构体系。在融资方面，由政府高度统一管理。

　　随着社会主义市场经济体制的逐步建立，我国水利的投资融资政策开始向多元化、多层次、多渠道的投融资政策体制靠近。为了建立起“三多”的投融资政策，国家先后制定了《水利产业政策》、对水管单位实施产权制度改革并推向市场、水价政策的调整、设立水利建设基金等一系列政策措施。这些政策对水利投融资体系的建立产生了积极的作用。

　　2.我国水利投融资政策存在的问题

　　一是对综合利用水利工程缺乏合理的政企分工。在《水利产业政策》中，明确确立了甲、乙两类项目，然而在实际中存在大量综合利用多功能的水利工程，其既有非经营性资产、又有经营性资产，既有较大的社会效益，又有一定的经济效益，对这类项目，《水利产业政策》并无明确定义，这无疑增加了政策标准的难度。因为政企分工不明，所以使水管单位还需承担公益型水利事业的管理和维护责任，而相关的费用又不能获得足够的补偿。

　　二是缺乏吸引民间和外商投资的激励政策。作为经营性的水利项目，供水和水电项目是能吸引民间和外商投资的，但现有政策的吸引力显然不够。如供水工程的水价仍按国务院1985年制定的标准执行，农业、生活用水采用保本或微利水价，工业用水水价的利润率为4%～6%，这

　　种价格无疑偏低。由于价格关系没有理顺，很难吸引非政府投资者的投资。同时，现行水价格也不利于水利项目通过资本的自我积累求得可持续发展。

　　三是水利建设基金筹资措施不完善。目前我国水利建设基金主要采取从各项政府性基金提取一定比例(3%)的方式，而不是采取对终端使用者“价外加价”或“价外加费”的办法。从实际执行来看，这种方式有其局限性，应该按照固定资产的投资总额的一定比例提取。

　　四是割裂的管理体制制约了水利发展，如城镇供水实行的是上、下游割裂的管理体制，上游水资源开发由水利部门负责，下游的自来水工程由建设部门负责，这种割裂的管理体制无法实现对水资源的统一管理。

　　三、中外水利投融资政策的异同

　　1.中外水利投融资政策的共性

　　一是政府充当水利物品投融资的主要角色。二是注重水利项目的区分和各级政府间事权及投资的分摊，各国政府为了积极引入市场机制，让市场在水利建设中发挥作用，充分动员全社会的力量进入水利建设领域。三是广泛开辟多元化的融资渠道，各国为了减轻政府财政紧张的困难，努力发动全社会的资金力量投入水利建设。四是注重水利项目的可持续发展。

　　2.中外水利投融资政策的差异

　　一是各国的水利投融资政策体现的投资重点不同。二是资金使用效率或方式的不同。在发达的市场经济国家，除了纯公益性水利项目政府的财政资金是无偿使用外，其余财政资金一般都实施有偿使用，称为财政资金的市场化配置。而在我国现行水价被体制或人为的扭曲，使得部分水利项目简单再生产都无法维持，许多工程项目老化失修，并且我国大部分财政资金均属于无偿性投入使用，由于资金使用主体并没有偿还的压力，因而也缺乏提高资金使用效率和效益的积极性。三是水利投融资政策的法制保障不同。发达的市场经济国家，法制贯穿了水利工程建设与管理的全过程。四是利用外资的程度与水平存在较大差异。发展中国家由于资金紧缺十分重视利用外资;而发达国家由于本身的资金实力雄厚，利用外资并不是水利资金融资的一个主要渠道。五是市场经济国家还严格区分财政无偿性资金和其他有偿性资金的投入方向，一般把财政无偿性资金配置于纯公益性项目，而把其他有偿性水利资金配置于非公益性项目，并通过收费、税的形式加以偿还。而在我国，这种配置还不十分严格，在一定程度上影响了资金的整体使用效率。

　　四、健全和完善我国水利投融资政策的思考

　　1.国外“政策”对我国的启示与借鉴

　　(1)水利投融资政策要上升到法制的高度。水利建设和管理中的许多方面仅靠政策规定并不具有强制约束力，尤其在水资源开发利用方面，部门和地区间利益存在冲突而未能有效协调到水资源的可持续利用的轨道上来，因而，对水利投融资政策中的某些环节和某些内容通过立法予以明确就显得十分必要。

　　(2)必须明确投资主体与受益主体的权责利。对不同性质的水利项目，通过立法的形式明确项目法人主体和受益主体以及投资者所享有的权利和义务，以保证水利工程建设和运营的顺利进行。

　　(3)建立财政的投入和补偿机制。政府对水利的财政投入应该是水利资金投入的主渠道，但是，政府财政性投入必须灵活多样化：首先，水利要与其他基础设施协同发展，水利的财政性投入要有一个财政投入稳定增长的保证。其次，财政资金无偿投入与有偿使用相结合，对纯水利公益物品只能是财政无偿性的方式投入，但对非公共物品也有必要给予财政支持，但支持的方式应该是多样化。最后，改变财政补偿机制。逐步将部分供水按市场加以配置，使水价有大幅度提高，国家对水利设施的补偿转向对困难人口实行用水补贴，实现社会收入再分配。

　　(4)积极创新多种融资方式。多采取间接融资方式，即鼓励水利项目业主上市发行股票、债券，以及政府出面发行水利建设债券，并以其收益、收费和政府财政性补助资金还本付息。

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